从一案看劳动教养制度的存废(修订稿)/宋飞

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 16:12:58   浏览:9057   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
一)案情简述
2004年5月29日县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留,后市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养一年三个月的决定,胡某认为:该决定违反法律规定,是违法作出的,其违反了《立法法》第八条第五项之规定;而劳教委员会对其实施劳教适用的是《劳动教养试行办法》,该办法不是法律,故此,他请求人民法院依法撤销市人民政府劳动教养管理委员会劳决字(2004)第44号劳动教养决定书。
市劳动教养管理委员会称:原告胡某参与聚众赌博,事实清楚,证据确实充分且劳动教养是强制性教育改造的行政措施,它不同于一般的剥夺、限制公民人身自由的强制措施,所以本委对胡某决定劳动教养一年三个月,适用法律正确,量处适当,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求维持市劳动教养管理委员会对胡某劳动教养一年三个月的决定。
市劳动教养管理委员会所举证据有:一、胡某的供述;二、证人李某的询问笔录;三、邻县公安局对朱某的询问笔录;四、县公安人员询问王某的笔录;五、方某的询问笔录,以上证据说明的是胡某开赌场并参与赌博的事实存在。六、《治安处罚条例》;七、公安部关于劳动教养的批复;八、公安部公复字(2002)第1号批复;九、《劳动教养试行办法》第十三条;十、《行政诉讼法》,以上证据证明对胡某作出的处罚适用法律正确。
庭审质证时:原告对被告证据一至五、七、八、九、十没有异议,但对证据六有异议,认为《公安处罚条例》不能作出对劳动教养处罚的决定之一的理由。
原告没有举证。
一审法院合议庭有两种意见:一种意见认为,该处罚程序合法实体处理恰当,应当予以维持;另一种意见认为,该处理决定书没有法律依据,仅仅就运用《公安处罚条例》和《劳动教养试行办法》,对人身采取强制措施,限制人身自由,适用法律错误,不符合《立法法》的有关规定,应予以撤销。一审判决支持了第一种意见,即认为该处罚程序合法实体处理恰当,应当予以维持。在押的胡某又委托律师上诉。此案进入二审。近期,二审法院作出判决,认为《劳动教养试行办法》是国务院公布的,在法律还未明确对其进行废止的情况下,该《办法》仍是有效的。因此,驳回了胡某的上诉,维持原判。
二)问题分析
关于劳动教养,历来存在主张废除与保留的两派观点。
外国学者和我国的一些比较西化的学者对我们的这项制度一直以来就非议很多,说劳教由公安机关提起,又由公安机关决定,又没有立法依据便剥夺人身自由。结合上述案例,持废除劳动教养理论的人会认为:
1、证据不足,被告提供证据一--五均为言词证据,在没有其他事实如物证、书证的情况下,只有言词证据不足以证明案件事实。
2、行政处罚过重,虽然目前劳动教养仍然是有效的行政管理措施,但在相对人无严重事实危害的情形下,仅凭言词证据就处以“一年三个月”的劳动教养过重。市劳动教养管理委员会的辩称无有力事实佐证,而处以劳教,是违法的。
3、“县公安局以赌博为由将胡某刑事拘留”,之后“市劳动教养委员会以同样理由对其作出劳动教养”。此行为混淆的刑事侦查的强制措施与行政强制措施,公安局有滥用职权行为。
法律依据是:《行政处罚法》“第九条 法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”《立法法》“第八条 下列事项只能制定法律:(五),对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国立法法>的通知》(二000年六月八日国发〔2000〕11号)“《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)已于2000年3月15日经九届全国人大第三次会议通过,将于今年7月1日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。全面、正确地贯彻实施立法法,进一步加强政府立法工作,提高政府立法工作质量,维护社会主义法制统一,既是有关地方人民政府和国务院各部门的一项重要职责,也是政府法制建设的一项重要任务。有关地方人民政府和国务院各部门对立法法的实施都要高度重视,切实做好各项实施工作。为此,特作如下通知:一、 充分认识贯彻实施立法法的重要意义,认真做好立法法的学习、宣传、培训工作。二、 深刻领会立法应当遵循的原则,并以此指导政府立法工作。三、 政府立法工作要符合立法法规定的权限。四、 政府立法工作要遵循立法法规定的程序。五、 加强法规规章备案审查工作力度,维护社会主义法制统一。六、 通过贯彻实施立法法,把政府法制工作提高到新的水平。”他们认为立法法出台后国务院是有准备的,只是地方各级政府没有及时扭转老的观念,仍然死守那“劳动教养”。《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》“ 第一条 根据《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》和全国人大常委会《关于处理逃跑或者新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》结合劳动教养工作的具体经验,特制定本办法。第二条 劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一法。 ”《劳动教养试行办法》(1982年1月21日国务院转发、公安部发布)“第二条 劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。 第三条 对被劳动教养的人,实行教育、挽救、改造的方针,教育感化第一,生产劳动第二。在严格管理下,通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼,把他们改造成为遵纪守法,尊重公德,热爱祖国,热爱劳动,具有一定文化知识和生产技能的建设社会主义的有用之材。” 他们认为劳动教养可谓是中国特色的改造教育办法了,其颁布实施有特定的历史条件,该部门规章的权限可大呀。但现在继续适用是有害的。人民政府的工作部门是执法机关,应当有这个素质,怎么还在沿用计划经济的手段呢,实在可悲。《劳动教养试行办法》本来是公安部的规章,但国务院和全国人大的认可,具有法律的效力;立法法出台后国务院是有准备的,只是地方各级政府没有及时扭转老的观念,仍然死守那“劳动教养”。如该市政府的有关部门就没有及时落实《国务院关于贯彻实施<行政处罚法>通知(国发[1996]13号)精神,违法行政,应承担法律责任。在立法法出台之后,劳动教养的决定法律依据不足,尽管目前并未废止,但已与新法即立法法、行政处罚法明显冲突,属明显越权,不应适用,应视为违法的。
4、对于“劳教”的行政措施的处罚力度明显超过刑罚,且法律依据不足,程序不严格的行政行为,在实践中广泛使用,说它的效果好,是由于“威慑力”很强,能起到暂时的强制作用,为各级政府所惯用。法学界已意识到劳教的危害性,国际上也有侵犯人权之说,从法学理论上讲,劳教在过去起到一定的作用,但由于社会的发展,对人权的要求也更多,如今收容遣送都废止了,劳动教养也不远了。 故对劳教的依据和程序提出质疑,故认为应取消劳教,削弱行政权力,加强司法改革,以更有利于教育违法的人同时保障人权。
主张保留的人则认为:废除论并不能抹杀劳动教养制度的巨大的社会作用。其理由有以下几点:
1、列宁有一句话:“我们需要国家,我们需要强制。法院应该成为社会主义国家实行这种强制的机关。法院还应当担负起教育公民遵守劳动纪律的巨大任务。”劳教不可废。这是从我国国情考虑的。“劳教”搞了50多年,立法法出台其是有悖于立法法,是明显越权,也有许多人员反映,但是在没有明确废止前,他还是会“发挥”它的作用,这是没有办法的事情!正如收容遣送办法,也只有等到被正式废止才可以做到真正无效。即便劳动教养制度要废除,也需要公安部批准。即使有哪个法官要从法阶去审查,各地法院也只有报请最高院,最高法再报请全国人大常委会决定效力与适用问题!如果走到这个程度那还不等于废止啊!如果要废止,应当提请人大常委会废止该条例。况且我国有众多劳动教养委员会和劳教所,劳教一旦废除,这些单位的工作人员的去留就成了一个问题,必须慎重考虑。在没被明示废止,在行政机关直至法院进行处理时,都可以直接适用,行政机关作出的行政处罚适用这个条条并不是无依据!所以不存在违法问题!而法院进行审查时对法律法规只有直接适用。
2、劳教本身是法律上的灰色地带,无法严格进行司法审查,结合上述案例,对这类案件应适用宽泛审查的原则,只要认定的事实有证据支持,程序和适用法律的问题过得去就行了,当然治安管理处罚条例是不能作为劳教的法律依据的。 行政诉讼对证据的认定与认可是有别于刑事与民事诉讼的,行政诉讼中对询问笔录(包括当事人)是最具有证明效力的,因为行政复议与行政诉讼是审行政机关处理的过程与适用的法律而不是去真正审事实(当然会涉及到一些事实的查明过程)。所以只要行政机关作出行为程序合法、认定事实清楚、适用法律正确等一般都是没办法的!行政处理程序没有没有刑事处理程序那么严格,所以言辞证据就能定案。
3、现阶段如果废除劳教,对于有些违法难以起到震慑作用。如盗窃八百可判刑几年,而盗窃七百只能治案处罚,最多十五日。两者之间差距太大,不能责罚相当。劳教就是针对恶习教深,危害教大,危及政权的行为(顿号砸打 ),不从严打击,缺乏威慑力。为什么人们对劳教有争议,因为它不是立法机关设立的,又不是司法机关执行的,故劳动教养不应该是行政处罚而是一种准刑事处罚,之所以人们那么认为是因为我国行政权力过大,导致的司法错位。所以,我们不仅不应该撤销,还应该鼓励和完善。当然废除论者会反驳认为既然是一种边缘性的东西不要也罢!不错,行政职权越来越小这是事实,而司法权力却并不强大,如果废除劳教,两者之间的真空如何弥补,社会秩序如何维护。公安局有多少人,法检两院才有多少人?如果废除劳教,由司法权力来处理,公安局对有些行为无法打击,法检两院又无人力,财力,精力进行处理,这样一来一定会造成社会资源的巨大浪费,还会造成社会的不稳定。法律制定要保障人权更要符合国情,如果废除劳教,对有些违法行为处理缺乏力度,必会造成社会不稳定。法律不完备,劳教废除了,行政权力没有了,司法权力又无法处理,之间真空无人弥补。
废除论者对保留论者的第三条辩护理由还是存有微词的,比如他们会说:为什么盗窃几百元,法官就要让行为人坐牢几年呢?感觉被劳教的人基本上都是社会上的小混混,偷点抢点吸点卖点,并且这些人还够不上犯罪。感觉对我们正常的秩序有干扰,不过还不至于危及政权。反而是违法乱纪的官员才是国家地基的蛀虫,但是没有看到谁因为贪贿构不成犯罪被劳教的。
废除了劳教就无法维护秩序么?即使无法维护又如何?须知法的价值中,自由最高,正义其次,秩序再次。是呀,公检法人手不够,所以要把精力放在危害性更大的职务犯罪上面。至于这些以前的劳教对象,要充分发动社区基层组织的作用进行帮教。这样应该效果更好。另外,一般认为社会不稳定因素在于贫富差距拉大和官员的严重腐败,劳教对象的行为还没有被认为是社会的不稳定因素。
综上,主张废除与保留的两派似乎是各说各有理,从法理学角度来看,主张废除的人多站在
应然法角度分析问题,主张保留的人多站在实在法角度分析问题。两种不同的思维模式,推出不同的行政法学命题,这是不是更值得人们去深思呢?

此文写作过程中,得到了法村社区、葵花法律网、搜狐司考论坛网友的智力支持,在此一并予以感谢!该文先后被法律图书馆、葵花法律网、法律教育网、北大法律信息网、法制网法学院栏目、中国法律资源网等网络媒体收藏! 该文还被中国普法网普法课堂举报说法栏目更名为《从本案看我国劳动教养制度的废除与保留》予以收藏!还被中国普法网普法课堂举报说法栏目更名为《从本案看我国劳动教养制度的废除与保留》予以收藏!

作者简介:宋飞,1980年12月11日生,毕业于华中科技大学法学院,现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。


下载地址: 点击此处下载

温州市人民政府关于印发《温州市人民政府会议制度》的通知

浙江省温州市人民政府


温政发〔2003〕16号

  

  
  温州市人民政府关于印发《温州市人民政府会议制度》的通知

  各县(市、区)人民政府,市政府直属各单位:
   《温州市人民政府会议制度》已经市人民政府常务会议通过,现予印发施行。

  

   二○○三年五月十六日

  
  温州市人民政府会议制度

   为确保市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议的质量,提高工作效率,根据市政府工作规则,制定本制度。
  一、市政府全体会议
  市政府全体会议一般每半年召开一次。
  (一)主要内容:
  1.传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示和决定;
  2.决定和部署市政府重要工作;
  3.通报有关全市工作的重要情况;
  4.讨论需要由市政府全体会议决定的其他重要事项。
  (二)出席范围:
  市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的各委员会主任、各局局长组成,由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集。副秘书长、办公室主任、办公室副主任、市政府直属各单位和省及其他有关单位所属的在温机构负责人列席会议。邀请市委有关部门、市人大常委会办公室、市政协办公室、温州军分区、市法院、市检察院、市总工会、团市委、市妇联、民主党派市级组织、市工商联和市新闻单位的负责人参加。
  (三)工作程序:
  1.根据市长或市长委托负责常务工作的副市长确定的议题,办公室秘书一处负责拟订会议安排计划,包括议题、时间、内容和参加人员等,报秘书长或办公室主任审定后,书面通知参加会议的人员,并将政府组成人员与会落实情况报告秘书长或办公室主任。
  2. 会场由秘书一处负责安排,秘书二处予以配合;会议材料由综合一处负责准备,秘书一处予以配合;会议签到、材料分发等工作由秘书一处、综合一处共同负责,并负责将人员到会情况及时报告会议主持人。
  二、市政府常务会议
  市政府常务会议一般在每月25日举行,遇节假日等特殊情况顺延。
  (一)主要任务:
  1.传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示和决定;
  2.传达和贯彻市人大及其常委会的决议;
  3.讨论决定市政府工作中的重大问题;
  4.讨论报请省政府审批的重要事项;
  5.讨论报请市委决定的事项;
  6.讨论通过提请市人大常委会审议的议案;
  7.讨论通过提请市政协讨论的重要通报;
  8.讨论决定市政府的规范性文件、重要文电以及各部门、各县(市、区)政府请示的重要事项;
  9.讨论需要由市政府常务会议决定的其他事项。
  (二)出席范围:
  市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集。副秘书长、办公室主任、办公室副主任和市政府有关部门主要负责人根据议题需要列席。视情邀请市民参加旁听。
  (三)工作程序:
  1.办公室秘书一处每月20日前向市政府领导征求对常务会议议题安排的意见,拟订会议安排计划,包括议题、时间、内容和参加人员等,经秘书长或办公室主任审核后,报市长或市长委托负责常务工作的副市长确定。提交会议讨论的议题,应当由分管市长或相关秘书长在会前进行充分协调。凡应事先协调而未协调的(包括有关材料未准备好的)事项,不提请会议讨论。
  2.秘书一处负责会议通知和会场安排。参加会议的有关部门要认真准备提交会议讨论研究的材料,于会前3天送秘书一处,秘书一处提前1至2天送交参加会议的人员。
  3.会议讨论议题时,应由分管市长或相关秘书长汇报,从简说明一般情况,重点汇报解决问题的意见以及依据和理由。同时要有多个方案提供比较选择,并说明利弊关系。未经会议主持人同意,汇报人发言不得超过10分钟。
  4.列席会议的部门应由主要负责人参加,确因特殊情况不能参加需要指派代表的,应向分管市长说明情况,经同意后可以指定一名与会议内容有关的负责人列席会议。各部门负责人列席会议时,不得随带助手,如有特殊需要,须经市政府办公室同意。
  5.秘书一处负责会议签到、材料分发等工作;负责会议记录,包括书面和录音记录;负责会议纪要和新闻报道稿的起草。会议纪要经秘书长或办公室主任审阅后,送市长或市长委托负责常务工作的副市长签发。
  三、市长办公会议
  市长办公会议每季度举行一次。
  (一)主要任务:
  1.传达和研究贯彻上级政府或者上级政府有关部门召开的全国性、全省性工作会议精神;
  2.市长、副市长交流分工范围内的重要工作进展情况;
  3.研究确定市政府阶段性工作安排。
  (二)出席范围:
  市长办公会议由市长、副市长、秘书长、副秘书长、办公室主任、办公室副主任和有关部门主要负责人出席,由市长或市长委托负责常务工作的副市长主持召开。
  (三)工作程序:
  1.根据市长或市长委托负责常务工作的副市长确定的议题,办公室秘书一处负责拟订会议安排计划,包括议题、时间、内容和参加人员等,报秘书长或办公室主任审定。
  2.秘书一处负责落实会务工作,包括会场安排、会议通知、会议记录等;并负责起草会议纪要,经秘书长或办公室主任审阅后,送市长或市长委托负责常务工作的副市长签发。
  四、市政府专题会议
  市政府专题会议根据需要不定期召开。
  (一)主要任务:
  1.研究处理属于市长、副市长分管职责范围、需要统筹协调的业务事项;
  2.研究处理属于市政府既定工作安排、需要组织实施的业务事项;
  3.研究处理重要活动的协调实施事项;
  4.研究突发性事件的处理意见;
  5.研究处理上级领导重要批示的贯彻落实情况。
  (二)出席范围:
  市政府专题会议由市长、副市长、秘书长或市长、副市长、秘书长委托副秘书长、办公室主任、办公室副主任主持召开,根据议题内容,分别召集有关部门负责人出席。
  (三)工作程序:
  1.根据分管市长或秘书长确定的议题,由办公室有关处室负责拟订会议安排计划,包括议题、时间、内容和参加人员等,报相关秘书长或办公室主任、副主任审定。
  2.有关处室负责落实会务工作,包括会场安排、会议通知、会议记录等;并负责起草会议纪要,送会议主持人签发。


关于构筑与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系的思考

张修栋


第九届全国人大常委会执法检查组,在对《消防法》运行情况进行检查后,提出了"修改《消防法》进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系"的意见,国务院法制办已同意成立工作组,启动《消防法》的修改工作。在我国社会经济体制转轨、改制关键时期,消防法如何修改 ?消防法律体系如何构建?引起了全国消防工作者的高度关注。笔者作为消防工作者,最近也学习研究了法理学、宪法学、国家机关组织法和立法法,对构筑与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系也作了一些思考。
一、目前,我国消防法律体系不适应社会主义市场经济体制要求的表现
(一)消防法在国家法律体系中地位低下。按照宪法规定国家行政机关职权的行使要靠国家机关组织法进行调整,消防法作为部门特别行政法地位低下,它又规定了不该规定的政府等国家机关的行为,而我国还没有一部规定国家机关消防行为的组织法,所以说消防法的实施将大打折扣,以致出现国家机关的行政部门违反了消防法无可制约的尴尬局面。
(二)国务院消防行政法规方面处于空白,部委规章的法律地位受到质疑。国务院344号令出台以后,废止了原《化学危险品管理条例》,消防方面再没有国务院行政法规,这样给涉及两个部委以上消防工作的开展增加了难度。公安部虽然制定了几部消防方面的规章,但部委规章的法律地位受到质疑,因为立法法、行政复议法虽然把规章纳入法的范围,但在行政诉讼法第53条规定人民法院在审理案件时规章可以"参照"执行。这就是说,在立法层次和执行层次上承认规章的法律地位,但在最关键的诉讼阶段没有得到认可,这就使部委规章的执行力度大打折扣。
(三)《刑法》中消防责任事故罪定罪不科学。在现行《刑法》消防责任事故罪构成要件中,有一条是经公安消防机构通知逾期不改正,造成火灾事故的行为。这明确带有计划经济体制下的烙印,建议在修改《刑法》时对消防责任事故的构成要件重新设定,只要按照国家法律、法规规定负有消防职责的均可按照行为后果追究责任。
(四)消防法内容不全面,立法技术粗糙,可操作性差
1、现行消防法缺乏立法根据。 在我国,法律的制定要以宪法为根据,行政法规的制定则要以宪法、法律为依据。 现行消防法是1998年以国家主席令发布施行的法律,其立法根据当然应该是宪法。然而消防法在第一章总则中并没有此项内容,使人对其合法性和权威性产生怀疑,进而影响该法的实施和执行。
2、现行消防法规范的逻辑结构不够完整。规范是法的主要内容,完善法的内容特别需要完善法的结构,只有完整的结构才能支撑起完整的内容。法规范的逻辑结构通常是由行为模式和后果模式构成。行为模式表明行为人可以为或者不得为一定的行为等内容,后果模式则表明行为人违反该规定所产生的法律后果,给予什么样的惩罚。立法必须统筹兼顾,有一个行为模式,就必须有一个后果模式,不论它们是否体现在同一个规范、条文或法律中,二者是缺一不可的。在现行消防法中,存在大量只有行为模式而无后果模式的情况。例如,消防法第十条规定未经消防审核合格的工程建设部门不得发放施工许可证,事实上现在建设部门发放施工许可根本不过问是否经过消防审核合格,而他们又不负法律责任,这就容易给人造成一种印象:违反法律而不用承担法律责任。这不仅仅是我们立法技术不够完善的表现,也损害了法律的威严,增加了执行的难度。
3、法律责任的设置不符合科学原则。对一个违法行为设置什么样的法律责任,应当遵循科学的原则,即责罚相当或者罚足以消除违法行为造成的危害。消防法部分条款规定,可操作性差,规定失之于宽,失立于缓,处罚也较轻,可操作性不强。
4、消防法律体系设置的内容不全面。主要是未见有涉外方面的规范性条文,这将影响外资、外企的引进和消防产品的进口。如WTO的基本原则之一是国民待遇原则,而现行《消防法》的立法宗旨中,外企、外资、外商的消防安全并未纳入保护范围,而是"保护公民人身、公共财产和公民财产的安全"。进出口消防产品的监督管理尚无明确的法定依据;进出口货物的消防安全管理无明文规定。
(五)司法审查受到一定程度的限制。根据WTO有关司法审查的规定,成员方政府的部分抽象行政行为,如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等,将纳入到法院的司法审查范围。目前我国的《行政诉讼法》规定的受案范围中还不包含对抽象行政行为的审查,消防监督机构制定的一些事关管理相对人权益的规范性文件还无法进行司法审查。在火灾事故原因认定、责任认定等工作中还有行政终局决定的规定,直接排除了司法审查的可能性。
(六)国家现行消防技术标准滞后。我国正在使用的建筑设计防火规范是"处方式规范"。设计人员根据建筑物的情况"照方抓药",从规范中直接选定设计参数和指标,但由于每座建筑的结构、用途及内部可燃物的种类、数量和分布情况均不一样,以及居住使用者的条件差异,按照规范统一规定的设计参数所作出的设计方案,并不一定是最科学合理的方案,难免出现达不到预期的消防安全水平,或因提供不必要的过度保护措施而增加建筑成本等情况。处方式规范和处方式设计方法在客观性和科学性上存在着相当大的局限性。 特别是加入WTO后,对外贸易量急剧增加,跨国公司越来越多,世界经济正逐渐成为一个整体,原来相互独立制订的"处方式"规范很难取得统一。我国现行的消防技术规范绝大多数都有溯及既往性,这些条款大都是强制性条款,还在不断修改和完善之中,修改后要求立即实施,且以往不符合新规定的都要进行整改,这就给当事人的消防安全权利造成了不稳定性,给外资企业在中国搞投资建设,适用技术标准带来了困难。不符合WTO规则对法制统一性、透明性和稳定性以及行政行为司法审查的基本要求。"处方式"规范将逐步成为国际贸易和经济发展的技术壁垒。
二、 目前,我国消防法律体系不适应社会主义市场经济体制要求的根源。
主要是因为我国法律体系羽翼不丰满,行政组织法立法滞后。现消防法起草仓促,颁布执行时间较短,加之社会转型、企业改制较快,适应市场经济体制的消防法律体系还没形成,消防法学科建设还处于起步阶段,消防法理学理论还不成熟,消防法立法技术研究还比较薄弱。
三、完善我国消防法律体系的建议
法律体系,是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个成体系化的有机联合的统一整体。消防法律体系是国家法律体系的重要组成部分,其理想化的要求是门类齐全、结构严密、内在协调。门类齐全是指在消防法律体系中,在宪法的统摄下,应该具备调整不同社会关系的一些最基本的法律,不能有缺漏;结构严密是指不但在整个消防法律体系内部要有一个严密的结构,而且各个法律部门内部也要形成一个由消防基本法律和与基本法律相配套的一系列法规、实施细则构成的完备结构。内在协调是指在消防法律体系中,一切法律都要服从宪法并与其保持协调一致,既普通法与根本法相协调,程序法与实体法相协调等。完善消防法律体系是一个复杂、漫长而循序渐进的过程,现阶段要把握行政立法哲理化、实用化、多样化的趋势,按照体系科学、内容稳定、全面推进、把握重点的原则,制定我国消防立法计划,坚持始终以消防法治实践的历程与国情纬度为客观依据,逐步完善消防法律体系。具体建议是:
(一)制定《中华人民共和国消防组织法》
按照宪法确定的民主和法制原则,任何行政机关的存在和行政职权的运作,都必须有组织法的依据。因此,我们建议在今后的十年内,参照日本、台湾等国家和地区的做法,结合我国国情和消防工作特点,特别是根据中央和地方职权的划分,尽快制定出台《中华人民共和国消防组织法》。明确不同类型和不同层次,包括政府与消防机构的职责和关系,各行政机关的职责和关系及与消防机构的关系,也包括公安消防机构管理体制的改革,使之与政府机构改革,国家行政机关改革相适应。
1、明确消防机构性质、隶属关系、体制、编制、职能、保障等根本性问题;
2、明确与消防职能有关的国家机关的消防职责、权利和义务;
3、明确机关、团体、企业、事业单位的消防职责、权利、义务;
4、明确多种形式的消防组织的地位、责任和义务;
5、明确公民的消防行为规范。
(二)做好《中华人民共和国消防法》的修改工作
从法律地位上讲,组织法一般在宪法体系,消防法为特别行政法在行政法体系。消防法应根据消防组织法对消防机构的职能全面规范,对国家有关部门违反消防组织法的行为设定法律责任。
从立法方法论的角度建议:
1、按照行政立法哲理化的要求,重新调整消防法的逻辑结构,对每一法条逐字推敲、逐条论证,确立消防专业术语的法学含义,使之形成完整的消防法学框架,丰富消防法理学的内容;
2、按照行政立法实用化的要求,针对每一消防行为进行认真研究,确立每一行为的模式,对每一行为进行动态性规范,合理设定法律责任、义务,增强应用的针对性、实用性;
3、按照行政立法多样化的要求,对涉及消防行为的全部活动,进行分析、科学分类,建立不同层次、不同类别、不同行业,适合各个操作层面的消防法律法规,丰富消防法律体系内容。
从消防行为涉及条款角度建议:
1、按照"违法必究"的宪法要求,去掉对消防违法行为处罚的前置程序,限制重大火灾隐患单位整改不力被处罚救济的时间、途径;制定国家行政机关违犯消防组织法行为的法律责任。
2、增加、完善公安消防机构内部执法程序,执法方式、执法公正、执法到位的内容,赋与消防部门强制执行权;
3、明确消防安全评估、抢险救援、火灾隐患、重大火灾隐患、火灾事故、火灾事故调查、建筑工程、消防设计、消防审核,公共聚集场所、公共娱乐场所等消防专业术语的法律含义及应遵循的原则,建立相应完整的科学的体系;
4、增加外企、外商、外资享受国民待遇的条款,补充对外企、外商的消防安全责任的规定和监督管理的条款;制定涉外消防法规,以补充消防法规涉外内容的空白;
5、调整建筑工程消防审核的机制。合理的管理模式应是由专业设计和咨询机构出具体题论证报告,消防部门组织保险、科研等资深专家进行判断讨论,最后由消防部门进行裁决判定,使消防监督部门从事务的直接参与者变为名符其实的审核者,提高消防审核的透明度、公正性,也可杜绝一些独断专行、以权管理等非科学的,甚至是腐败的现象发生。
(三)制定《中华人民共和国消防法实施细则》等行政法规
消防行政法规是对消防组织法、消防法的补充和完善。制定《中华人民共和国消防法实施细则》是对消防组织法、消防法在落实层面上进行细化,使每一行为操作更为具体可行。按照立法法的要求,凡某一行为涉及到两个部委以上的要提请国务院制定行政法规,建议有计划地制定《进出口消防产品监督管理规定》、《进出口货物的消防安全管理规定》、《社区消防管理规定》,制定《城市消防基础设施规划建设办法》、《消防安全评估办法》、《消防税征收办法》、制定《消防保险信贷条例》、《多种形式消防组织条例》、《开发区消防管理条例》。
(四)修改消防技术标准与国际标准接轨
一些西方发达国家国家在20世纪八九十年代提出了一种全新的革命性的建筑防火设计方法--性能化设计方法,以及与之相对应的性能规范(以性能要求为基础的建筑设计防火规范)。 性能规范和性能化设计方法的发展大大促进了消 防安全设计的科学化、合理化和成本效益最优化,也会 产生十分重大的社会效益和经济效益,对促进整个消防 科学技术的发展具有极为重要的意义。
从规范的模试上建议:我国也要投入巨额资金,开展性能化设计方法和性能规范方面的研究,为建立适合我国国情的性能化设计方法、制定我国的性能规范提供技术基础。其内容应包括如下五个方面:
1、安全目标:保护人员安全逃生和被救援;
2、功能要求:要求为达到上述目标而具备的功能。 如"所采用的疏散措施必须为人员逃离建筑物或无须暴 露于危险环境而到达安全区域提供足够的时间,以及为 消防人员进行救援和采取应急行动提供适当的途径" 等;
3、性能要求:详细说明如何满足功能要求,进而达到目标。包括有根据地确定安全出口数量和宽度、疏散距离、标志、防火灭火系统,并分析其作用和影响,以及人员在逃生能力方面的特征;
4、准则或基本准则:是性能要求与可行的解决方法之间的桥梁。这种联系为建立可行的性能设计方法和定量准则奠定了基础;
5、可行的解决方法:是用于实现性能要求进而达到规范目标的方法。不管是采用计算或测试的性能设计方法,还是采用处方式(规格式)的设计方法,或者是采用上述两种设计方法的组合,只要被分析确定是可行的方法就可以采用。为别具匠心的现代的独特的建筑设计提较为自由的领域,并能运用新的综合的防火技术合理地降低消防投资,使资金有效地投入最为需要的防火措施之中。