厦门市财政局关于印发听证管理办法的通知
福建省厦门市财政局
厦门市财政局关于印发听证管理办法的通知
局机关各处室、局属各事业单位：
为进一步规范财政行政听证活动，保障行政管理相对人的合法权益和行政管理的有效实施，特制定《厦门市财政局听证管理办法》，现予印发，请遵照执行。
厦门市财政局
二〇一一年九月十日
厦门市财政局听证管理办法
第一章 总则
第一条 为了规范本局听证活动，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政管理的有效实施，根据有关法律、法规和规章，结合本局实际，制定本办法。
第二条 本办法所称听证，是指本局在作出行政行为之前，公开听取、收集公民、法人和其他组织对该行政行为意见和建议的活动。
第三条 本局听证包括行政许可听证、行政处罚听证、行政复议听证、信访听证以及其他重大行政决策事项听证。
第四条 本局听证遵循依法、公开、公平、公正、便民、效能的原则，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私等事项外，公民、法人或者其他组织可以申请参加旁听。
第五条 本局法制工作机构负责本局听证的受理、组织和实施；听证事项主办处室负责依法提出依职权听证申请，协助法制工作机构受理、组织和实施听证。
第二章 听证人员和听证参加人
第六条 听证人员包括听证主持人、听证员和记录员，听证主持人和二至四名听证员组成听证组。
听证人员由局法制工作机构提出建议并报局主管领导审定；涉及重大事项听证的应报局主要领导决定。
第七条 听证参加人包括具体实施听证事项的人员、听证代表、当事人或者申请人、利害关系人、代理人、证人、鉴定人、翻译人员等。
申请听证人数众多的，可以推荐代表参加听证，本局按照受理申请的先后顺序和代表广泛性的原则，合理确定参加听证的代表；对未被确定为听证代表的，局法制工作机构应予以解释。
本局可根据实际需要，邀请有关专业人员、专家和学者参加听证。
第三章 听证申请及其办理程序
第八条 行政许可、行政复议、信访以及其他重大行政决策事项依法应当举行听证的，由主办处室依职权提出听证建议，并应事先征求局法制工作机构意见并报局主管领导同意后再交由局法制工作机构组织和实施。
主办处室未提出听证建议，局法制工作机构认为应当举行听证的，可书面提出听证建议并报局主管领导同意后由局主要领导审定。
第九条 作出下列行政行为的，主办处室应当书面告知当事人或者申请人、利害关系人有要求举行听证的权利：
（一）作出较大数额罚款、责令停产停业、吊销许可证等行政处罚的；
（二）法律、法规、规章规定应当告知当事人或申请人、利害关系人有要求举行听证权利的其他行政事项。
前款第（一）项规定的较大数额罚款，是指对个人处以2000元以上的罚款、对单位处以3万元以上的罚款；法律、法规、规章以及国务院有关部门对较大数额罚款标准另有规定的，从其规定。
当事人或者申请人、利害关系人应当在行政机关告知听证权利后3日内提出听证申请，但法律、法规和规章另有规定的除外；不提出听证申请视为放弃听证；超过规定期限提出听证申请的，是否受理由本局决定。
第十条 当事人或者申请人、利害关系人根据本办法第九条提出听证申请的，由局法制工作机构统一受理，局法制工作机构应当对听证申请依法予以审查。
局法制工作机构审查后认为不符合本办法第九条规定，也不符合本办法第八条规定的，应当依法书面答复当事人或者申请人、利害关系人，法律、法规或规章未规定答复期的，答复期自收到听证申请之日起算最长不超过7日。
第十一条 局法制工作机构审查确认符合本办法第九条规定的，应当在收到听证申请后20日内组织依申请听证；举行依职权听证的，应当提前20日通过网站、报刊等向社会公告听证内容和申请参加听证须知，接受公众报名，一般在听证举行10日前停止接受报名。
第十二条 组织和实施听证，局法制工作机构应当制作听证实施方案，经本局内部集体讨论并报经局主管领导同意后方可实施。
听证实施方案应当包括听证理由、听证时间、听证程序、听证人员安排、听证参加人及代表确定、经费保障、工作要求及其他听证相关事项。
第十三条 听证举行7日前，局法制工作机构应书面通知听证参加人，通知应当载明下列事项：
（一）听证事项；
（二）听证机关名称；
（三）听证的时间、地点；
（四）听证主持人、听证员和记录员的姓名、职务；
（五）听证参加人名单及权利和义务；
（六）听证事项的具体内容、依据、理由、背景资料等其他应当告知的事项。
第十四条 听证参加人无正当理由不参加听证，或者未经听证主持人允许中途退场的，视为放弃听证。放弃听证的，记入听证笔录。
本局具体实施听证事项的人员不得放弃听证。
第十五条 除具体实施听证事项的人员必须亲自参加听证外，其他听证参加人也可以委托1至2名代理人参加听证，委托代理人参加听证的，应当告知其在听证举行3日前提交授权委托书。
第十六条 听证主持人、听证员以及记录员认为自己与所听证的事项有直接利害关系的，应当自行申请回避。听证参加人认为听证主持人、听证员和记录员与所听证的事项有直接利害关系，可能影响公正的，有权申请回避，并在听证举行3日前提出。
听证人员的回避由局法制工作机构审核并报局主管领导同意后由局主要领导决定。
第十七条 举行依职权听证按照下列程序进行：
（一）记录员核对听证参加人的身份和到场情况后，听证主持人宣布听证开始，介绍听证员、记录员，说明听证事项，宣布听证纪律，告知听证参加人听证的权利和义务；
（二）听证事项主办处室按照听证主持人的要求，对听证事项作出说明；
（三）听证参加人按照听证主持人宣布的发言顺序和发言时间，围绕听证事项陈述各自的观点与理由；
（四）听证主持人归纳分歧点，组织听证参加人围绕主要分歧点进行补充陈述和说明；
（五）听证主持人对听证情况进行简要总结；
（六）听证主持人宣布听证结束。
第十八条 举行依申请听证按照下列程序进行：
（一）记录员核对听证参加人的身份和到场情况后，听证主持人宣布听证开始，介绍听证员、记录员，说明听证事项，宣布听证纪律，告知听证参加人听证的权利和义务；
（二）具体实施听证事项的人员陈述意见以及相关的证据、理由；
（三）当事人或者申请人、利害关系人、代理人进行申辩和质证；
（四）听证主持人对听证参加人提出的意见及证据、理由进行询问；
（五）听证参加人最后陈述；
（六）听证主持人对听证情况进行要点小结；
（七）听证主持人宣布听证结束。
第十九条 听证应当制作听证笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。听证参加人拒绝签字或盖章的，应当在听证笔录上注明情况。
第二十条 依申请听证依法有应当中止、延期、终止举行听证情形的，应当按照法律、法规、规章及有关规定办理。
依职权听证有依法应当中止、延期、终止举行听证情形的，由局法制工作机构参照前款规定提出并报局主管领导批准，涉及重大听证事项的应报局主要领导决定。
第二十一条 决定中止、延期举行听证的，局法制工作机构应当书面通知听证参加人。
听证终止的，属于听证举行前终止的，经集体研究决定后通知听证参加人；属于听证举行过程中终止的，由听证主持人决定并记录在卷，听证主持人应在作出听证终止的决定后立即报告局主要领导和分管领导。
第二十二条 听证结束后，局法制工作机构按照政府信息公开有关规定提出意见上报办公室决定是否公开听证结果；对听证参加人意见和建议的采纳情况及其理由应以书面形式通知听证参加人。
第四章 听证的效力
第二十三条 本局对依法应当听证的事项不组织听证，或者不按照规定组织听证的，不得作出决定或处理意见。
第二十四条 本局应当根据行政许可听证笔录作出行政许可决定。
行政复议听证笔录、信访听证笔录、行政处罚听证笔录以及其他重大行政决策事项的听证笔录，报局主要领导后作出处理意见及行政决策。
第五章 责任追究
第二十五条 听证主持人、听证员、记录员应当严格按照法律及有关规定行使权利，违反法律及有关规定的，不再担任该听证的听证主持人、听证员、记录员。
第二十六条 本局工作人员有依法应当组织听证而未组织听证、违反听证程序、未告知听证权利、擅自拒绝听证参加人参加听证、未依法公开听证结果等违反本办法的行为的，由监察部门依法予以纠正，并按照《厦门市财政局工作人员行政过错责任追究实施办法》追究行政过错责任；涉嫌构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
第二十七条 听证参加人扰乱听证秩序或者有其他妨碍听证正常、公正进行行为的，由听证主持人给予警示；情节严重的，依法依规处理。
第六章 附则
第二十八条 听证所需费用由本局承担，听证参加人、旁听人员不承担任何费用。
第二十九条 局属事业单位的重大决策事项需要组织听证的，按照本办法第八条的规定执行，经审查决定举行听证的，由局法制工作机构统一组织和实施。
第三十条 本办法自颁布之日起施行，有效期5年。
正在被蚕食的领地--对中国律师业务空间受挤压现状的忧思/韦群林
韦群林
一、引言
自1980年恢复律师制度以来，销声匿迹20多年的中国律师业 不仅得以恢复，而且的确得到了长足的发展。到2005年6月为止，中国执业律师已达11.8万多人，律师事务所11691家，每年办理诉讼案件150多万件、非诉法律事务80多万件，开展义务法律咨询260多万件，办理法律援助案件10.3万多件。 早在上个世纪末，即有学者用“中国律师业以其迅猛的发展、骄人的业绩和崭新的风貌展示在20世纪中国社会的舞台之上” 来描述改革开放20多年以来中国律师业所取得的辉煌成就。
然而，在为中国律师发展欢欣鼓舞的同时，我们不能不正视这样的一个现实：本来应该属于中国律师的法律服务市场却一直并且正在遭遇方方面面力量的蚕食，中国律师的业务发展空间不断受到这些力量的挤压。在来自法律服务所、外国律师代表处、法律咨询公司、企业内部法律顾问、老法官协会、离职甚至在任的公检法人员、无兼职律师身份的法学教研人员等等势力对法律服务市场混乱而无序的抢夺面前，中国律师业务市场份额呈相对萎缩趋势，在法律服务市场实有领地正在相对缩小。从战略层面考虑，中国律师拓展自身业务、表达法律正义的前景令人关注及担忧。
本文试图跳出在考察行业发展时一般来说难以摆脱的“纵向一比欢天喜地”的思维定势，从“横向一比危机四起”的角度，对中国律师拓展法律服务市场时遭遇的无序竞争以及本来应该属于自己的法律服务市场被蚕食的现状进行叙述，以期引起关心中国律师业发展人士对这一问题的关注和重视。
二、中国律师的 “业务领地”应该有多大？
考虑这个问题，可以从《律师法》等法律法规关于律师开展业务的授权性规定以及对非律师人员从事法律服务禁止性规定入手，弄清中国律师在法律服务市场上应有的业务地位及不容他人动得的“业务奶酪”。
2001年修正的《中华人民共和国律师法》第25条对律师可以从事的法律服务进行了广泛授权，即律师可以接受公民、法人和其他组织的聘请，担任法律顾问；接受民事案件、行政案件当事人的委托，担任代理人，参加诉讼；接受刑事案件犯罪嫌疑人的聘请，为其提供法律咨询，代理申诉、控告，申请取保候审，接受犯罪嫌疑人、被告人的委托或者人民法院的指定，担任辩护人，接受自诉案件自诉人、公诉案件被害人或者其近亲属的委托，担任代理人，参加诉讼；代理各类诉讼案件的申诉；接受当事人的委托，参加调解、仲裁活动；接受非诉讼法律事务当事人的委托，提供法律服务；解答有关法律的询问、代写诉讼文书和有关法律事务的其他文书。从这些列举性的授权规定来看，可以认为律师从事法律服务的领域非常广泛，从咨询、顾问，到代理、辩护，以及可以推论出来的律师见证、主持调解等等，几乎没有限制，可谓是“领地广袤”。
另一方面，律师法第14条又明确规定，“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”，对非律师人员进行了两个方面的限制，一是不得使用律师名义，二是无论是否使用律师名义，不得开展有偿诉讼代理、辩护业务。换言之，有偿诉讼代理及辩护业务是中国律师法定的专属领地，其他任何主体不得插手。有关诉讼法规定的非律师代理及辩护主体，如所谓“公民代理” 等，只应无偿工作，而不得谋取经济利益。
三、中国律师业务领地被蚕食的现状及分类
蚕食的中国律师业务领地主体和方法多种多样，如前面提到的法律服务所、外国律师代表处、法律咨询公司、企业内部法律顾问、老法官协会、离职或在任的公检法人员、无兼职律师身份的法学教研人员以外，“讨债公司”、“私家侦探社”一类的主体也在悄然侵占律师的法律服务领地。按照蚕食方法的不同，可以粗分为体制性、违法性蚕食、腐败性蚕食和法律漏洞性蚕食。现分别讨论。
（一）体制性蚕食
最为典型的就是基层法律服务所和“基层法律服务工作者”（原来干脆就称“法律工作者”，概念外延之广，几乎覆盖了整个法律职业）。从合法性来说，法律工作者并非律师，即便规规矩矩按有关规章或地方法规从事诉讼代理业务，也存在一个“为牟取经济利益从事诉讼代理业务”、违反律师法第14条的违法性问题。
但是，由于司法部规章，如1987年的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》（现已废止）、2000年的《基层法律服务工作者管理办法》以及基于这两个规章演绎出来的众多的地方法规或地方规章的庇护，名义上除了刑事辩护以外，基层法律服务工作者几乎就是“第二中国律师业”， 形成了“按章合章”（而不是“依法合法”）执业的制度；在“基层”的名义下，任何地方，包括上海、北京这样的大都市，基层法律服务工作者都可以唐而皇之地蚕食律师的代理业务。在合宪性司法审查制度缺乏且人大合宪性审查又苍白无力的中国，政府部门的违宪造就了“基层法律服务工作者”这样一支庞大的、有“执照”的法律服务队伍，律师法的禁止性规定时时刻刻在被违反、被架空。至于基层法律服务所实际执业过程中超越规章的约束，从事刑事辩护业务，那还是另外性质的违法问题。
（二）违法性蚕食
如果说基层法律服务所违法从事有偿代理业务还有规章及地方性法规作为挡箭牌的话，对律师业务的违法性蚕食就是公然的违法了。主要表现形式有以下几种：
1、外国律师事务所中国代表处蚕食中国法律事务。按照2001年国务院《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》，外国律师事务所中国代表处不得从事中国法律事务，不得解释中国法律，也不得聘用中国执业律师，所聘用的辅助人员不得为当事人提供法律服务。但是，具有讽刺意味的是，几乎所有的外国律师事务所驻华代表机构主要活动恰恰就是上述法规所禁止的行为！因为如果依法开展工作，几乎所有的“代表处”都会付不起高档写字楼的房租而“关门大吉”。
作为一种直观经验，笔者认为，绝大多数外国律师对中国法律都是一知半解，甚至根本就在自以为是地充当“假行家”，在厚厚的英文（其他文字的并不多见）文件下兜售的往往是按照其本国法律精神改造后的“中国法律”，其英文写作水准要远远高于中国法律水准，蒙蔽、误导当事人以及曲解中国法律现象非常严重。
例如，笔者受合资中方当事人之托参与过的一件合资合同谈判及订立法律事务，外方委托的是该国一家律师事务所上海代表处。事实表明，该代表处不仅一知半解地从事中国法律事务，而且常常曲解中国法律，甚至告诉其当事人“中国法律不当真”。面对这种情况，笔者当即指出的其无权解释中国法律的规定以及其中国法律上的知识缺失，但该代表处的外国律师百般欺瞒其本国当事人，造成的恶劣效果可以料想。另外的一个国际技术转让非诉案例中，对方聘请的美国律师提供的技术转让合同文本中充斥着我国法律所禁止的“限制性条款”，但对方律师似乎“不知有汉、无论魏晋”，面对笔者的提醒，显得十分茫然。笔者无奈，只好拿出国际经济法方面的法律资料供其“现场学习”（该律师倒也“谦虚”，经现场阅读中国法律相关规定后，取消了合同当中的绝大多数限制性条款。但值得注意的是，其为对方当事人化数万美金聘请过来与中方谈合资及技术转让合同的“律师”，从事的正是其无权从事、且并不熟悉的中国法律事务）。
2、“讨债公司”及“私家侦探”。由于司法体制、司法官员素质等多方面的原因，司法解决纠纷、实现司法正义的程度与效率都难以令社会公众满意，“赢了官司输了钱”、“法律白条”现象使得“讨债公司”及“私家侦探”一类的机构获得了一定的生存空间。本来这侵犯的似乎是国家公权，与律师无涉。但是，律师诉讼代理业务很大程度上依赖于法院处理案件的公正性、有效性和当事人对司法的信心，可以说律师与法官的应然关系是“充分表达”与“公正判决、有效执行”，或简化成“表达与判断”的关系， 因为执行是判断的延续而已。如果判决不公、执行不力，法院失去案件的同时也让律师丢失了业务，因为律师利用证据，运用法律，充分表达当事人对司法正义的诉求的代理行为，在法律体制外寻求“公正”的场所--“讨债公司”及“私家侦探”面前，实在是没有多少施展的余地的。所以，类似“讨债公司”、“私家侦探”一类的机构不仅侵犯了司法公权，实际上也附带掠夺了诸多潜在的律师业务。
3、企业内部法务人员。姑且不谈在正常的律师制度以外，通过部门规章另设一类法律职业人员这一制度设计的合理性，就是按照国家经贸委《企业法律顾问管理办法》规章的界定，“企业法律顾问，是指具有企业法律顾问执业资格，由企业聘任并经注册机关注册后从事企业法律事务工作的企业内部专业人员”，企业法律顾问应该是企业内部人员而不是社会律师。然而，不少企业法律顾问考取律师资格证书或法律职业资格证书后，春光尽占，利用律师管理上的一些疏漏，充当起“两栖明星”来：一方面拿着企业工资，一方面又在律师事务所注册，当起律师来。如此对潜心从事律师业务的律师而言，自然形成业务上的挤压和不公平竞争。
4、假律师、“黑律师”。名目张胆赤膊上阵假冒律师、骗取钱财的可能还是少数，很容易被查处，实在不是“明智”的做法。律师法、甚至刑法的严厉制裁使得没有任何“依靠”的假律师、“黑律师”变换花样来蚕食律师业务，例如，通过雇佣有证律师办理并操纵律师事务所，充当起“隐名合伙人”甚至“合伙人的老板”角色；充当掮客或律师“业务合作伙伴”的角色与律师分享业务；等等。有些往往也是“腐败性蚕食”的根源。
5、其他。违法的表现形式永远多于法律规定。除此之外，“老法官协会”、退休公检法人员、甚至“法学专家”一类的主体也会无视律师法关于非律师人员不得从事有偿诉讼代理及辩护的规定，在“发挥余热”或其他美妙的借口之下蚕食律师业务。不少腐败性蚕食也源于此。
（三）腐败性蚕食