关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见
建设部
关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见
建市[2005]131号
各省、自治区建设厅，直辖市建委，计划单列市、副省级城市建委，江苏、山东省建管局，国务院有关部门建设司，解放军总后营房部，新疆生产建设兵团建设局：
建筑业是国民经济支柱产业，其增加值约占GDP的7％，又是劳动密集型行业，就业容量巨大，吸纳的农民工已占农村进城务工人员总数的三分之一。据统计局2004年数据，全国建筑业从业人员总计3893万人，其中施工现场操作人员基本是农民工，总人数已达3201万人。
农民工为建筑业快速发展提供了人力保障，同时在以农民工为主的建筑劳务市场也存在一些亟待解决的问题：一是用工企业与“包工头”签订劳务合同，一些“包工头”随意用工、管理混乱，违法转嫁经营风险，损害农民工的合法权益；二是农民工队伍职业技能培训和鉴定数量严重不足，从业人员素质较低，给工程建设质量带来隐患；三是农民工队伍庞大松散，无序流动，带来行业管理的困难；四是建设领域存在拖欠农民工工资问题。
为了规范建筑市场秩序，提高劳务队伍职业素质和建筑企业的整体素质，确保工程质量和安全管理，建立预防建设领域拖欠农民工工资的长效机制，现对建立和完善建筑劳务分包制度、发展建筑劳务企业，提出如下意见：
一、指导思想
贯彻落实党的科学发展观和正确的政绩观，贯彻国务院“要健全和规范建筑劳务分包市场，加快发展成建制的劳务企业，加强对企业用工行为的监督检查”的指示精神，以发展劳务企业为突破口，建立预防建设领域拖欠农民工工资的长效机制，规范建筑市场秩序，建立和完善劳务分包制度，调整全行业建筑队伍组织结构，提高劳务队伍的职业素质，保障工程质量和安全。
充分认识工作的艰巨性和紧迫性，加强领导，明确目标，落实责任，逐年推进。重点是对劳务分包行为和施工现场进行规范，要求施工总承包特级、一级企业率先规范用工行为，要求大城市建设主管部门率先规范建筑市场，要求主要的建筑劳务输出地区率先做好农民工培训，合法、有效、有序组织农民工成建制地参与劳务竞争。
二、工作目标
总体工作目标：从2005年7月1日起，用三年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，“包工头”承揽分包业务基本被禁止。
1、2005年7月1日起，施工总承包和专业承包特级、一级企业进行劳务作业分包，必须使用有相应资质（劳务分包或施工总承包资质等）的企业；其中，至2006年6月底，施工总承包特级企业必须全部使用劳务企业，施工总承包和专业承包一级企业使用劳务企业比例不低于60％；至2007年6月底，施工总承包和专业承包一级企业使用劳务企业比例不低于90％；至2008年6月底，所有企业进行劳务分包，必须使用有相应资质的劳务企业。禁止将劳务作业分包给“包工头”。
2、建筑劳务输出人数超过20万人的省（自治区、直辖市），于2006年6月底前，将60％以上的农民工纳入成建制的劳务企业，其中，劳务基地县（市）应将全部农民工纳入有资质的企业；2007年6月底前，农民工基本被劳务企业或其他用工企业吸纳；2008年6月底前，全国各地区的农民工基本被劳务企业或其他用工企业吸纳。
3、全国建筑农民工职业技能持证上岗的平均比例，2007年6月底前，应提高到40％以上；至2008年6月底前，提高到60％以上。
4、建立和完善劳务分包交易场所和渠道。可拓展现有交易中心的功能或采取其他形式，建立渠道畅通、信息公开、服务全面的劳务分包交易平台，并对劳务分包合同进行备案，实现劳务分包交易行为基本规范化。
5、计划单列市、副省级城市应于2006年6月底前实现以上全部目标；地级市应于2007年6月底前实现以上全部目标。其它有条件的地区可以制定工作方案，提前达到以上目标。
三、政策措施
1、明确建筑劳务分包制度的法律地位，建立预防和惩戒拖欠工资的长效机制。按照《建筑法》的要求，建立和完善建筑劳务分包制度，承包企业进行劳务作业分包必须使用有相关资质的企业，并应当按照合同约定或劳务分包企业完成的工作量及时支付劳务费用。承包企业应对劳务分包企业的用工情况和工资支付进行监督，并对本工程发生的劳务纠纷承担连带责任。劳务企业要依法与农民工签订劳动合同。
严格执行《房屋建筑和市政工程施工分包管理办法》，严厉打击挂靠和违法分包，禁止“包工头”承揽分包工程业务。
各地要加大清理拖欠农民工工资问题的工作力度，建立预防和惩戒拖欠工资的长效机制，为劳务分包企业的发展创造良好的社会环境。
2、简化建筑劳务分包企业资质审批程序，多渠道建立和发展劳务分包企业。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可根据需要，将审批权下放至地（州、盟、市）及以下人民政府建设行政主管部门，可由县级人民政府建设行政主管部门负责受理和初审。随时申请、随时审批，缩短审批时间至20天以内，方便申请人。
各地建设行政主管部门应加强对劳务带头人、召集人、包工头等的政策培训和分类指导，对具备条件的队伍，引导他们合资入股成立建筑劳务分包企业；引导现有成建制的建筑劳务队伍进行工商注册，按照《建筑劳务分包企业资质等级标准》获取资质证书；引导建筑业企业进行内部机制创新，通过参股、入股等方式，对信誉良好但不具备建立企业条件的劳务队伍进行收编，促使“包工头”转为合法的企业职工或股东；引导大型施工总承包企业分离富余职工，成立建筑劳务分包企业；引导低资质等级的施工总承包企业向建筑劳务分包企业转化，为其生存发展创造良好的外部环境。
3、允许砌筑等相关专业劳务企业承担农房施工。拥有砌筑、抹灰、钢筋工、木工等相关专业资质的劳务企业，在核定其承包工程范围时，各地可根据本地实际情况，允许其承担一定规模以下的乡、镇、村民用住宅、农房的建筑施工。
4、施工总承包、专业承包企业用工必须办理社会保险。施工总承包、专业承包企业直接雇用农民工，必须签订劳动合同并办理工伤、医疗、或综合保险等社会保险。
5、建立农村富余劳动力向建筑劳务有序、有效的转化途径。各地区继续发挥建筑劳务基地的示范、带动作用，按照“先培训、后输出”、“先培训、后上岗”的原则，要基本将农民工纳入成建制的劳务企业，有组织地输出劳务。对农民工进行进城务工常识、安全知识、法律法规等内容的引导性培训和职业技能培训。建筑劳务基地县（市）要重点建设好一所示范性的培训基地，将培训工作延伸到村镇。
6、加强对承包企业“职工教育经费”的使用监管，加大农民工职业培训资金投入数额。禁止承包企业在投标中压减“职工教育经费”获取中标。承包企业进行劳务作业分包的工程项目，必须将“职工教育经费”单独计列，专项支出，确保农民工技能培训经费足额提取和使用。有条件的地区，可探索由建设行政主管部门统一提取职工教育经费的办法，统一用于农民工培训。
积极争取国家给予的扶贫资金和“阳光工程”培训资金，调配使用地方政府积累的劳保统筹资金，监督使用承包企业计提的“职工教育经费”等，充分调动社会各方资源，采取多种培训方式，加大培训力度，提高劳务队伍的职业素质。
7、各地可根据实际情况，研究对农民工的多种管理方式。如探讨建立“建筑劳务市场”或“建筑劳务派遣中心”，作为规范建筑市场的补充措施，将因种种原因（如：季节性农民工、临时性零散用工）暂时没有纳入劳务企业的零散农民工进行统一集中管理，对他们进行统一培训、服务和管理，保证其有序流动。
四、监督管理措施
各地建设行政主管部门要依法履行职责，加强对劳务分包和劳务用工的监督管理。
1、对施工总承包、专业承包企业直接雇用农民工，不签订劳动合同，或只签订劳动合同不办理社会保险，或只与“包工头”签订劳务合同等行为，均视为违法分包进行处理；
对用工企业拖欠农民工工资的，责令限期改正，可依法对其市场准入、招投标资格等进行限制，并予以相应处罚。
2、无论承包企业在工程建设投标时是否压减“职工教育经费”，均视为已经计提“职工教育经费”。
3、要加强日常监管，严格执法检查。各地要建立施工现场日常巡查制度，发现问题及时处理，促进劳务分包和劳务用工规范发展。
五、加强组织领导，做好政策引导
各地建设行政主管部门要统一思想，提高认识，必须认真研究存在的实际问题，采取积极有效的措施，切实加强对建立劳务分包制度、发展劳务企业的工作指导。
1、省级建设行政主管部门要加强建立劳务分包制度、发展建筑劳务分包企业的组织领导工作，切实负起责任，力争工作的主动性，指导各地积极开展工作，及时总结经验，解决遇到的问题，提出解决本地实际问题的政策措施。
2、开展广泛的政策宣传，做好政策引导。将宣传材料发至所有的建筑业企业及其项目部，发至建筑劳务基地的县、乡、村，让从事建筑业的施工企业和农民工基本了解国家政策，自觉改变多年形成的零散务工的方式、习惯。
可采取多种方式加强对建造师（项目经理）进行劳动用工政策培训，对所有的工头、施工工长进行政策措施培训，切实将有关政策措施落到实处。
3、加强经验总结交流和宣传工作。各地区可定期召开经验交流会，充分发挥先进地区或企业的示范作用。总结劳务分包和劳务用工好的经验，加强多种形式的宣传、介绍，促进建筑劳务企业的健康发展。
中华人民共和国建设部
二○○五年八月五日
2006年12月13日，上海高级人民法院对一起计算机软件著作权侵权纠纷案作出终审判决 ，认为原告为将其开发的应用软件捆绑在自己生产的产品上使用而专门设计的输出文件格式，已经超出了规定的技术保护措施范围，被告破解该软件输出数据文件格式的行为不属侵权行为。本案是自我国2001年修改著作权法以来，第一起关于利用技术保护措施实现产品捆绑销售的案件。该判决对今后类似案件的审理，以及未来相关产业的有序发展具有深远的意义。
一． 案情简介
原告北京精雕科技有限公司（以下称“原告”）自2001年7月16日起依法享有JDPaint精雕雕刻软件（以下称“JDPaint软件”）的著作权。由于JDPaint软件功能良好，广受用户欢迎，但JDPaint软件不作为一个通用商业软件在市场上销售，而是作为原告所销售“精雕CNC雕刻系统”的一部分而存在。为防止JDPaint软件能在普通数控系统中使用，进而实现与雕刻机捆绑销售、使用的目的，JDPaint软件输出的数据文件采用了专门的Eng格式，这样便能杜绝市场上其他雕刻机读取JDPaint软件输出的数据文件。
但出乎原告意料之外的是，被告上海奈凯电子科技有限公司（以下称“被告”）开发的Ncstudio软件竟能破解并读取原告软件输出的Eng格式文件。因而，普通雕刻机通过被告的Ncstudio软件就可以接收原告JDPaint软件输出的数据文件，从而使原告企图利用控制JDPaint软件使用而确保雕刻机销售的计划彻底落空。为此，原告以被告破坏其技术保护措施、侵犯其对JDPaint软件享有的著作权为由向上海市第一中级人民法院提起诉讼，要求被告停止侵权行为并赔偿原告经济损失人民币48.5万元。此案经原审法院判决驳回原告诉请后，原告不服向上海市高级人民法院提起上诉。
二． 争议焦点
本案原告从两方面对被告提出了侵权指控。
第一，JDPaint软件输出的Eng格式文件是“精雕CNC雕刻系统”中解决不同程序间通讯问题的数据交换文件，JDPaint软件输出没有采用标准的NC格式，而采用自定义的Eng格式。原告Eng格式文件的文件格式、数据结构、指令意义、加密算法从未公开，所以被告的Ncstudio软件因能读取原告的JDPaint软件输出的Eng文件而侵犯了原告对JDPaint软件的发表权；
第二，原告不断提高Eng文件格式的加密强度来保护JDPaint软件不被非法使用，从而使JDPaint软件只能在自己的数控系统中使用。被告针对原告的JDPaint软件破解其所输出的Eng格式，避开和破坏了原告为保护JDPaint软件权利而采取的技术措施，并将破解后的结果作为被告产品的一项功能来促进其产品的销售。因此，被告破解Eng格式文件的行为已构成对JDPaint软件著作权的侵犯。
可见，本案焦点在于：一．Eng文件是否属于法律保护的JDPaint软件的组成部分？二．Eng文件是否属于我国著作权法所保护的技术保护措施？下面逐一论述。
三． 法律分析
（一） Eng文件是否属于法律保护的JDPaint软件的组成部分？
根据《计算机软件保护条例》，计算机软件是指计算机程序及其有关文档。计算机程序，是指为了得到某种结果而可以由计算机等具有信息处理能力的装置执行的代码化指令序列，或者可以被自动转换成代码化指令序列的符号化指令序列或者符号化语句序列，包括源程序和目标程序。文档，是指用来描述程序的内容、组成、设计、功能规格、开发情况、测试结果及使用方法的文字资料和图表等，如程序设计说明书、流程图、用户手册等。
JDPaint软件所输出的Eng文件是数据文件，其所使用的输出格式即Eng格式是JDPaint软件的目标程序经计算机执行产生的结果，该格式数据文件本身不是代码化指令序列或者符号化指令序列或者符号化语句序列，也无法通过计算机运行和执行。实际上，Eng文件是JDPaint软件在加工编程计算机上运行所生成的数据文件，其所记录的数据并非原告的JDPaint软件所固有，而是软件使用者输入的雕刻加工信息而生成的。因此，Eng格式数据文件中包含的数据和文件格式并不属于JDPaint软件的程序，不属于计算机软件的保护范围，不应受到法律保护。因此，原告并不享有对Eng格式文件的软件发表权。
（二） Eng文件是否属于我国著作权法所保护的技术保护措施？
从技术上讲，原告JDPaint输出采用Eng格式不属于对JDPaint软件采取的技术保护措施。原告JDPaint输出的Eng格式文件功能在于完成数据交换，即将软件使用者输入的雕刻加工信息转换为数控系统可接受并执行的指令，即使不采用Eng格式也要采用其他格式（如标准的NC格式）来完成数据交换，故其基本功能并不在于对JDPaint软件进行加密保护，对Eng格式文件的破解行为本身也不会直接造成对JDPaint软件的非法复制。另外，原告所谓对Eng格式文件进行加密则也只是对运行JDPaint软件而输出的文件加密，而不是直接对JDPaint软件采用的加密措施。
从设计目的而言，原告采取的技术措施也不属于《计算机软件保护条例》所规定的“著作权人为保护其软件著作权而采取的技术措施”。原告对JDPaint输出采用Eng格式旨在限定JDPaint软件只能在“精雕CNC雕刻系统”中使用，旨在建立和巩固原告JDPaint软件与其雕刻机床之间的捆绑关系，这种限定排除了JDPaint软件合法取得者在其他数控系统中使用JDPaint软件的机会，已超出我国著作权法对计算机软件的保护范围，不属于“为保护软件著作权”目的而设计的技术保护措施。因此，支持原告诉请将不适当的将软件著作权利益的保护扩展到原告利用“技术措施”与其软件捆绑在一起的产品上，这就容易造成限制技术进步、抑制产品的正当竞争，不符合我国现行著作权法的精神。所以，被告开发数控系统通过破解JDPaint软件输出Eng格式文件而可以接收JDPaint软件输出的数据，并不构成故意避开和破坏著作权人为保护软件著作权而采取技术措施的行为。
（三） 如何认识被告软件读取原告Eng文件的性质
通俗的说，本案中原告JDPaint软件的功能其实就是将该软件的使用者（如工程师）输入的雕刻加工信息（如指令、产品规格数据等）转换为不同于标准NC格式的Eng格式文件并由数控系统加以读取。如果将Eng格式文件比喻为一把锁的话，那么原告对Eng加密的意义在于确保只有自己的钥匙－JDPaint软件能打开它，以此实现JDPaint软件无法在普通数控系统中使用的目的。而被告的NC－1000雕铣机控制系统全面支持精雕各种版本Eng文件,即能够读取精雕公司JDPaint软件输出的Eng文件，客观上确实有避开原告采用的加密措施的嫌疑，增加了打开锁（Eng文件）的方法，使得用户便可以不再担心Eng文件格式读取的问题而可以选择其他的数控系统及雕刻机产品，但由于原告的加密措施不是针对JDPaint软件的，即非为保护作品而采用的，所以即使被告规避了这种加密措施，也不违法。
四． 本案对产业界使用技术保护措施的影响
当前，技术保护措施的应用大体可以分为两大类。第一类是主要目的在于防止作品被非法复制或接触（access）而设计的，如数字水印和复制器、安全数字音乐起动器、序列复制管理系统、DVD内容合成系统等，其主要针对传统的版权产业如电子书、电影、唱片等。第二类是主要目的在于直接或间接增强对产品销售的控制力，如控制作品的价格差异与作品的地域分配控制，以及本案中出现的捆绑销售。这类技术措施可见于一些工业产品的销售中。
我国现行著作权法对上述两类技术保护措施的态度是有明显差别的。将技术保护措施纳入著作权法的范围内给予法律保护的初衷是考虑到数字化作品容易被非法复制，如果不对著作权人采取的技术保护措施给予法律上的认可，则达不到保护著作权人利益的目标。然而，缺乏限制的权利很容易被滥用，因此，我国著作权法在2001年修改时从平衡著作权保护和促进技术进步、维护正当竞争出发，规定技术保护措施的司法保护要严格限制在“为保护作品著作权而采取的”这个前提下。据此不难看出，上述第二类技术保护措施是不为我国著作权法所认可的的。
本案所反映出的我国法院对著作权法的这种解读并非“另类”。实际上，即使在技术保护措施保护强度较高的美国等国家，对涉及捆绑销售的技术措施时也都采取了不予保护的否定态度。在Lexmark International诉Static Control Components案中，原告利盟公司是激光打印机的生产商。为了防止消费者在激光打印机硒鼓中的墨粉用尽后不从利盟公司购买新的硒鼓，而是购买其他厂商生产的兼容硒鼓，利盟公司在其生产的激光打印机和硒鼓中使用了“验证技术”，如果用户使用其他公司生产的硒鼓，打印引擎程序就会拒绝指挥打印机正常工作。被告Static公司破解了利盟公司的这种技术，生产出一种芯片，使装有该芯片的硒鼓可以用于利盟打印机，原告认为自己使用的“验证技术”是一种对“打印引擎程序”的使用加以控制的“技术措施”，而被告出售的芯片能够规避这一“技术措施”，因此其销售行为违法。审理该案的第六巡回法院没有支持原告的观点，主要理由是：国会禁止规避“技术措施”是为了解决对电影、音乐和计算机软件等数字化作品的盗版问题，原告利用“技术措施”垄断市场显然是违背立法原意的 。
本案充分表明，那种借技术措施为名，而行限制技术进步、产品正当竞争之实的做法将不会得到我国法律保护。更为重要的是，本案在一定程度上对今后相关产业运用技术保护措施会起到警示作用，带有方向性的指导意义，即技术保护措施必须严格限定在保护著作权本身的目标之内，任何企图借保护权利之名，而达到获取权利保护之外的利益的行为，都不会得到法律的认可。
本文发表于2007年《电子知识产权》、《知识产权》、《中国专利与商标》上。